개발행위허가 전에 성토해도 될까? 가능한 경우와 주의할 점

“개발행위허가가 아직 안 났는데 흙부터 받아도 될까요?” 성토 상담에서 자주 나오는 질문입니다. 결론부터 말하면, 허가가 진행 중이라는 이유만으로 먼저 성토할 수 있는 것은 아닙니다. 성토 자체가 개발행위허가 대상이 아닌 예외에 해당하는지, 또는 경작 목적의 형질변경으로 제외되는지부터 따로 판단해야 합니다.

원칙은 성토도 토지의 형질변경이라는 점입니다

국토계획법 시행령은 절토·성토·정지·포장 등으로 토지의 형상을 바꾸는 행위를 토지의 형질변경으로 보고 있습니다. 따라서 전원주택 부지, 창고 부지, 진입로, 주차장 등을 만들기 위해 계획고를 높이는 성토라면 원칙적으로 개발행위허가 여부를 먼저 확인해야 합니다.

허가 전에 가능한 경우는 ‘허가 절차 중’이 아니라 ‘원래 허가가 필요 없는 행위’입니다

개발행위허가 신청서를 접수했다고 해서 착공 권한이 생기는 것은 아닙니다. 허가 전 작업이 가능한지 판단할 때 핵심은 그 성토 행위 자체가 법령상 허가 대상에서 제외되거나 경미한 행위에 해당하는지입니다.

1. 높이 50cm 이내의 경미한 형질변경

국토계획법 시행령 제53조에는 일정 범위의 경미한 토지 형질변경을 개발행위허가 없이 할 수 있도록 한 규정이 있습니다. 대표적으로 높이 50cm 이내의 성토·절토·정지 등이 있습니다. 다만 여러 차례 나누어 작업한 경우에는 누적 높이로 보고, 주거·상업·공업지역 외에서는 지목변경을 수반하지 않는 등의 조건도 붙습니다. 지방자치단체 조례에서 범위를 따로 정한 경우도 확인해야 합니다.

2. 일부 지역의 660㎡ 이하 형질변경

도시지역·자연환경보전지역·지구단위계획구역 밖에서는 지목변경을 수반하지 않는 660㎡ 이하 토지의 절토·성토·정지·포장 등이 경미한 행위에 해당할 수 있습니다. 하지만 이 기준 역시 모든 토지에 적용되는 공통 면제 규정은 아닙니다. 용도지역과 지구단위계획구역 여부를 먼저 확인해야 합니다.

3. 조성이 끝난 농지에서 실제 경작을 위한 작업

조성이 끝난 농지에서 농작물 재배, 지력 증진, 생산성 향상을 위한 객토·환토·정지나 양수·배수시설 정비 목적의 형질변경은 일정 조건 아래 개발행위허가 대상에서 제외될 수 있습니다.

다만 인접 토지의 관개·배수나 농작업에 영향을 주거나, 오염 우려가 있는 토사를 사용하거나, 지목변경이 수반되거나, 허가 대상 옹벽이 필요하거나, 절토·성토가 2m 이상이면 이 예외에서 벗어납니다. 2m 기준 역시 여러 번 나누어 올린 높이를 누적해 봅니다.

‘농지니까 먼저 성토하고 나중에 집 지으면 되지 않나?’가 위험한 이유

경작을 위한 성토와 전원주택을 짓기 위한 성토는 결과적으로 땅 높이가 올라간다는 점은 같지만 행위 목적이 다릅니다. 처음부터 건축 부지의 계획고를 맞추기 위해 흙을 반입하는 것이라면, 단순 경작 목적의 예외를 그대로 적용하기 어렵습니다.

특히 건축 예정 부지에서 건축허가·개발행위허가 도면에 계획고와 옹벽, 배수시설이 잡혀 있는데 그 공사의 일부를 허가 전에 먼저 시작한다면 무허가 형질변경 문제로 이어질 수 있습니다. 나중에 허가가 난다고 해서 이미 시행한 작업이 자동으로 적법해진다고 보고 진행하는 것은 피하는 것이 안전합니다.

담당 공무원과의 ‘사전협의’는 중요하지만 허가 자체는 아닙니다

현장에서는 애매한 경우 관할 시·군 개발행위 담당부서에 주소, 지목, 성토 높이, 목적 등을 설명하고 사전 확인을 받는 것이 가장 빠릅니다. 실제로 지역별 조례와 현장 조건이 달라 담당부서 확인이 필요한 경우가 많습니다.

다만 전화나 구두로 “그 정도는 괜찮을 것 같다”는 답을 들었다고 해서 모든 법적 검토가 끝난 것은 아닙니다. 공사 규모가 크거나 추후 건축과 연결되는 부지는 가능하면 설계사무소와 담당부서가 도면 기준으로 확인한 뒤 시작하는 편이 안전합니다.

성토를 먼저 시작하면 허가보다 현장에서 더 크게 문제가 되는 것

성토는 흙만 쌓고 끝나는 공정이 아닙니다. 계획고가 올라가면 주변 경계와 배수 방향이 같이 바뀝니다. 일정 높이 이상이면 옹벽이나 사면이 필요하고, 우수 흐름을 잡기 위한 집수정·관로·측구가 추가될 수 있습니다.

허가 전 임의로 성토를 끝낸 뒤 설계도면의 계획고와 맞지 않으면 다시 흙을 걷어내거나 옹벽 높이를 변경해야 하는 상황도 생길 수 있습니다. 덤프 몇 대를 먼저 받는 것이 공기를 줄이는 것처럼 보여도, 최종 계획과 어긋나면 오히려 비용이 커집니다.

착공 전에 확인하면 좋은 순서

1. 토지 주소와 지목 확인 — 토지이음과 토지대장 등을 기준으로 현재 상태를 봅니다.
2. 용도지역·지구 확인 — 50cm·660㎡ 등 경미한 행위 규정의 적용 조건을 확인합니다.
3. 성토 목적 확정 — 실제 경작을 위한 것인지, 향후 건축·주차장·진입로를 위한 것인지 구분합니다.
4. 최종 계획고 확인 — 평균 높이가 아니라 가장 높은 구간과 경계부 단차를 같이 봅니다.
5. 옹벽·배수 검토 — 성토와 동시에 발생하는 구조물과 우수 처리 범위를 확인합니다.
6. 관할 담당부서 확인 — 애매한 경우 공사 전에 주소·도면·성토계획을 가지고 확인합니다.

결론

개발행위허가 전에 성토가 가능한 경우는 존재합니다. 하지만 “허가가 곧 나올 예정”이어서 가능한 것이 아니라, 해당 성토가 법령상 경미한 행위이거나 경작 목적의 예외 등 독립적으로 허가가 필요 없는 조건에 해당할 때 가능한 것입니다.

전원주택이나 건축 부지처럼 최종 개발 목적이 명확한 현장은 허가 전에 흙부터 반입하기보다 계획고·옹벽·배수까지 도면과 함께 확인한 뒤 착공하는 것이 가장 안전합니다.